BUROCRACIA, Gina Zabludovsky

Gina Zabludovsky

Definición

No existe un acuerdo en torno a los orígenes del término burocracia. Algunos autores afirman que fue acuñado por primera vez hacia la mitad del siglo xviii, cuando el economista fisiocrático Vincent de Gournay lo utiliza para referirse al poder del cuerpo de funcionarios responsables de llevar a cabo las tareas especializadas de la administración estatal al servicio de la monarquía absoluta (Giogloli, 1981: 197). Otros estudiosos encuentran en la obra de Hegel uno de los antecedentes más importantes del concepto de burocracia y su connotación como una “clase universal” que aplica con fidelidad y decisión el mandato legislativo mediado por la autoridad. El filósofo alemán apunta que el criterio para la selección del burócrata se basa en un "momento objetivo” que toma en cuenta el conocimiento y la demostración de aptitudes y deja fuera cualquier otro elemento vinculado a la "personalidad natural” o a cualidades atribui- bles al "nacimiento”. La designación del individuo como funcionario descansa así en su competencia profesional y su nombramiento depende del Ejecutivo (el monarca, para Hegel). El burócrata recibe un salario fijo que lo libera de presiones externas y de cualquier influencia de orden subjetivo.¹

Hacia el siglo xix se formula una nueva concepción de burocracia que incorpora otros elementos. El desarrollo de un conjunto de estudios jurídicos y de la ciencia de la administración da lugar a una tradición técnico- jurídica, en la cual la concepción de burocracia designa una teoría y una práctica de la administración pública que privilegia la eficiencia y en la cual prevalecen los criterios derivados de la planificación racional sobre los "personalistas” o patrimoniales (Giogloli, 1981: 189; Zabludovsky, 1994).

En general, podríamos considerar que aunque existen varias acepciones para el término burocracia, éstas comparten características comunes relacionadas con la posibilidad del ejercicio del poder en la sociedad de masas, la disfuncionalidad organizativa, la falta de democracia en los aparatos estatales y de partidos, y la técnica de la administración pública, entre otras. Los distintos usos se han incorporado al vocabulario de las ciencias sociales dando como producto una extraordinaria proliferación conceptual. Así, autores como Martin Albrow han encontrado por lo menos siete conceptos modernos de burocracia (Albrow, 1970; Giogloli, 1981).

Sin embargo, es importante subrayar que, más allá de las discrepancias sobre los orígenes y las diversas connotaciones del concepto, se puede considerar a Max Weber como el primer autor que profundiza en la definición conceptual y sistematiza y sitúa el término en el nivel primordial que ha tenido en el desarrollo de las ciencias sociales y en la comprensión de la organización política del siglo xx. Como muchos autores han señalado, en el sociólogo alemán se encuentra por primera vez una propuesta elaborada de lo que se ha considerado "el análisis clásico de la burocracia”, que destaca "la legalidad y la racionalidad como fuentes de autoridad de la sociedad” (Guy Peters, 1993: 58).

Historia, teoría y crítica

La burocracia en la obra de Max Weber

En sus obras, escritas a principios de nuestro siglo, Max Weber se preocupa por las formas del poder en la naciente sociedad de masas y —de una manera que se ha considerado profètica— afirma que la burocracia será la única opción para el ejercicio de la dominación en las sociedades modernas (Zabludovsky, 1994).

De acuerdo con la lógica que permea su investigación científica, Weber concibe a la burocracia como un "tipo ideal”² que se distingue de la dominación carismática y de ia tradicional, en sus vertientes patrimonial y

feudal.³

Entre los atributos que a juicio de Weber caracterizan a la burocracia, se pueden mencionar los siguientes: I) administración racional; 2) obediencia con base en el derecho y en un "cosmos de reglas abstractas"; 3) orden impersonal; 4) competencia basada en deberes y servicios objetivamente limitados en virtud de una distribución de funciones; 5) principio de jerarquía administrativa que responde a la formación profesional de los funcionarios; 6) inexistencia de apropiación de cargos; 7) apego al expediente y organización en torno a "la oficina" cómo médula de la forma moderna de asociación profesional. Como el propio Weber señala:

[...] el tipo más puro de administración legal es el que se ejerce por medio de un cuadro administrativo burocrático compuesto de funcionarios individuales; son personas libres que se deben a deberes objetivos de su cargo, con una jerarquía administrativa rigurosa, con competencias rigurosamente fijadas en virtud de su contrato, con calificación profesional que fundamenta su nombramiento; son retribuidos en dinero con sueldos fijos con derecho a pensión las más de las veces; ejercen el cargo como su única o principal profesión; tienen así una carrera o perspectiva de ascensos y avances por años de ejercicio, o por servicios o por ambas cosas, trabajan en completa separación de los medios administrativos y sin apropiación del cargo, y están sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa [Weber, 1974: 163-165],

Desde este punto de vista, Weber considera que la "administración burocrática pura”, atenida al expediente, constituye la forma de dominación más racional, ya que en ella se puede encontrar el mayor grado de desarrollo de precisión, calculabilidad, continuidad, disciplina, rigor y confianza (Weber, 1974: 178).

Así, la administración burocrática es la forma más racional para el ejercicio del dominio y la única organización viable para la administración política en la moderna sociedad de masas. La existencia común y la "posibilidad de encontrar obediencia” se hace posible precisamente por los atributos que distinguen al aparato burocrático; es decir, la separación de los funcionarios de los medios administrativos y una concepción de lealtad que se fundamenta en la autoridad, la disciplina y Información profesional (Weber, 1974: 178).

Así, desde sus primeras formulaciones Weber concibe el carácter dual de la burocracia política, enfatizando los rasgos positivos y negativos que la definen. Siendo el tipo de dominación más racional, se trata a la vez de una organización inevitable y “perversa” que llega a adquirir un "carácter fatal”. Como "médula de toda administración de masas”, la burocracia constituye una de las organizaciones sociales más difíciles de destruir (Weber, 1974: 178, 179 y 741).

La administración —gracias al saber, la especialidad, el servicio, la nivelación de intereses y la formación profesional— hace posible la existencia de un aparato con un alto grado de eficacia que desempeña sus tareas con base en la exigencia de los reglamentos y en criterios utilitario-materiales en servicio de los dominados.

La burocracia supone una división tajante de actividades que se consideran deberes inherentes al empleo. Las tareas de los expertos a sueldo son regidas por reglas generales, abstractas y claramente definidas que evitan la necesidad de emitir instrucciones específicas para cada caso concreto. Así,

[...] Weber atribuye a la burocracia una racionalidad formal y eficiente, basada en el objetivo y en el carácter impersonal de las normas que rigen el comportamiento de sus miembros. Puesto que la obediencia y el cumplimiento de funciones dependen de dichas normas, las estructuras jerárquicas de control y de autoridad, y la consecuente "disciplina”, se convierten en la base de la autoridad [Leyva Petit, 1978: 180-182],

Estas situaciones producen paralelamente una inevitable "impersonalidad formalista”, cuyo apego a la rutina inhibe la creatividad.⁴

Con base en el principio general de legitimidad, una organización burocrática se caracteriza por relaciones de autoridad entre posiciones ordenadas de un modo jerárquico, con esferas de competencia claramente definidas que se basan en una separación entre persona y oficio, y en la cual los funcionarios y empleados no poseen a título personal los recursos administrativos (Gio- gloli, 1974: 190).

Desde el punto de vista de la elección para el cargo, Weber considera que el “tipo puro” de funcionario burocrático es aquel que es nombrado por una autoridad superior o mediante el ejercicio de la competencia. Cuando en la realidad histórica esto no sucede así y los dominados se involucran en el proceso de elección, no podemos considerar que se trata de una dominación burocrática en sentido estricto. Como el propio Weber señala: "la elección popular, no sólo del jefe de gobierno, sino también de los funcionarios a él subordinados [...], suele poner en grave peligro tanto la dependencia jerárquica como las aptitudes especiales de los empleados y el funcionamiento preciso del mecanismo burocrático [...]” (Weber, 1974: 721).

Así, uno de los rasgos importantes de la definición de burocracia en Weber es la distinción —que a veces se perfila corno contradicción y oposición—- entre la esfera de la administración burocrática y la del ejercicio de la democracia.

Burocracia y democracia

En la obra de Max Weber, el principio de legitimidad contiene una tensión interna entre justicia formal y sustancial,⁵ que en el nivel de la estructura de la sociedad se concreta en la relación compleja entre la democracia de masas y la burocracia, el liderazgo político v el aparato administrativo (Giogloli, 1981: 192; Zabludovsky, 1995).

En un régimen democrático, el líder tiene que vencer a sus opositores en la contienda electoral y además debe supervisar la actuación de la burocracia en cuyas manos está el ejercicio cotidiano de la autoridad y el desempeño de tareas que son imprescindibles para la moderna sociedad de masas (Giogloli, 1981: 192-193; Zabludovsky, 1995: 15-34).

Sin embargo, Weber afirma reiteradamente que las características del líder político deben ser diametralmente distintas de las del burócrata. La diferenciación entre el “político” y el “burócrata" constituye, de hecho, un punto de partida esencial de la sociología weberiana. El primero es un hombre de partido que se entrega pasional y creativamente a la lucha por el poder y defiende posiciones personales o grupales “al servicio de una causa". Como contrapartida, el burócrata tiene como responsabilidad básica la buena ejecución de las órdenes con la consecuente subordinación de opiniones políticas al deber contraído por el "oficio”. La posición neutral que caracteriza al funcionario le permite cumplir con sus tareas bajo la lógica de la eficacia (Giogloli, 1981: 192-193; Lerner, 1985: 124-125; Weber, 1979 y 1982).

Este modelo de la separación entre política y administración también es sustentado por la corriente reformista estadunidense, específicamente por autores como Woodrow Wilson, quien alcanza una influencia notable en el ámbito de la reflexión sobre el tema. Según la concepción wilsoniana de buen gobierno, el "interés público” no se alcanza mediante los procesos electorales ni a través de las instituciones políticas partidarias, sino que surge de la administración eficiente de la burocracia pública (Guy Peters, 1993: 59). En este sentido, se ha llegado a afirmar que la administración reside fuera de la esfera propia de la política y que las tareas que se desempeñan en este ámbito no debieran confundirse con las “cuestiones políticas”.

Las críticas a la separación entre “política" y “administración"

El modelo clásico de burocracia —concebido a principio de nuestro siglo— ha sido objeto de revisión y crítica por varios autores que han reflexionado en torno a sus alcances y limitaciones para el análisis de la realidad política contemporánea.

Algunos estudiosos han señalado que, en la práctica, es difícil que un código de ética profesional basado en la neutralidad política sea efectivamente asimilado por los burócratas, y han cuestionado la capacidad de éstos para poder asegurar la legitimidad y estabilidad del sistema.

En lo que respecta a las relaciones entre la burocracia y el ejercicio real del poder, se ha observado la importancia de las alianzas prácticas que suelen establecerse con diversas fuerzas políticas y distintos “grupos de presión”. Así, el análisis del “comportamiento real” de las burocracias plantea limitaciones a la idea de una neutralidad burocrática cqmo sustento de la "eficiencia administrativa”: ¿hasta dónde se podría afirmar que el análisis ya no responde más a la aplicación rígida e imparcial de los órdenes sino a la receptividad del burócrata a los fines sociales y políticos del sistema?, ¿hasta qué punto en un régimen pluralista esto conlleva a una mayor "ductibilidad administrativa"?⁶ (Giogloli, 1981: 195).

En este sentido, algunos autores destacan la necesidad de estudiar los vínculos entre la “organización” y la "política” y evaluar el papel principal de la burocracia en las decisiones de "políticas públicas”. En la medida en que la "politización del servicio civil” adquiere un carácter universal se hace difícil deslindar entre la “política pública” y la burocracia. En la práctica, las funciones del servicio público están muy cerca del corazón del gobierno; la política y la administración se entretejen y la burocracia establece compromisos tanto con la “eficiencia administrativa” como con la "democracia pluralista” (Guy Peters, 1993: 57-59 y 72; La Palombara, 1967; Leyva Petit, 1978; Morstein, 1957; Yates, 1982).⁷

Desde esta perspectiva, estudiosos como Milliband cuestionan la noción de neutralidad afirmando que “es engañosa en grado máximo”. Los hombres que están profundamente inmersos en los asuntos de interés público sustentan una función importante no sólo en la aplicación sino en la determinación de las políticas, y no pueden estar libres de inclinaciones ideológicas que afectan la forma en que llevan a cabo las tareas administrativas (Leyva Petit, 1978: 195; Milliband, 1969: 119- 120). Así, lejos de ser considerada como una “herramienta neutral", se ha afirmado que la burocracia refleja las condiciones existentes en la política y en la sociedad. Como señala Diamant: “en aquellas sociedades en las que existen pocos conflictos, la burocracia basada en la habilidad y la experiencia va a funcionar muy bien; en donde los acuerdos son débiles o existe una carencia de ellos, la burocracia inevitablemente se ve arrastrada al conflicto” (Diamant, 1962: 87).

Desde este enfoque, “el experto” se ha convertido, de hecho, en parte del proceso de planeación y formulación de políticas que lleva a cabo con las bases de su conocimiento técnico y sus relaciones con los poderosos: “La administración ya no puede considerarse separada de la política” (Leyva Petit, 1978: 217).⁸

A partir de estas consideraciones v para analizar la influencia real de la burocracia, otros autores han propuesto la distinción de dos grandes arenas: la de la formulación de las políticas y la de su instrumentación. En este caso, deberá separarse a la burocracia de más alto nivel, que tiene un papel especial en la toma de decisiones gubernamentales, del resto de la adminstración pública (Leyva Petit, 1978: 192). Como también lo ha señalado Lindblom, en los niveles superiores del sistema administrativo los administradores inevitablemente "hacen política" (Lindblom, 1968: 75).

En este sentido, se ha afirmado que la experiencia y el control de la información especializada en las decisiones políticas de importancia son fuentes decisivas de poder político en manos de los servidores públicos de alto nivel. Al respecto, La Palombara señala que, desde el punto de vista de las decisiones políticas, "únicamente aquellos servidores públicos a niveles relativamente altos en la jerarquía constituyen la burocracia relevante” (La Palombara, 1967: 7; Leyva Petit, 1978: 192-193).⁹

Sin embargo, otros autores, como Leyva Petit, no comparten esta idea y afirman que la importancia de la burocracia en las decisiones políticas no se limita a los altos niveles de la organización, sino que involucra a las diversas jerarquías: "los burócratas de un nivel inferior y los administradores de campo también pueden tener un papel político importante e influir en la instrumentación de las políticas” (Leyva Petit, 1978: 193).

Estas controversias adquieren una nueva dimensión hacia finales de nuestro siglo con la incorporación del análisis sobre la tecnocracia y las relaciones que en la práctica se establecen entre esta nueva forma de administración y los distintos órdenes políticos. El surgimiento de una élite tecnocrática y administrativa que penetra en la mayoría de los sectores de la actividad estatal se ha convertido en uno de los puntos centrales para el estudio de la burocracia en los sistemas políticos contemporáneos (Putman, 1978: 203-205; Leyva Petit, 1978). La reflexión en tomo al tema ha dado lugar al desarrollo de nuevas concepciones en la teoría de la administración, la sociología y la ciencia política de la segunda mitad de nuestro siglo.¹⁰

Otras críticas al modelo clásico

Además de las relaciones entre política y administración, otra de las críticas que se le hace a la teoría de la burocracia en Weber tiene que ver con su adecuación al análisis de las organizaciones. En este sentido, se afirma que el modelo no permite una descripción empíricamente cuidadosa de las estructuras organizativas, que confunde burocracia y profesionalismo, y que no llega a ser del todo viable como fundamento para el análisis micro- social de las organizaciones (consúltese, por ejemplo, las críticas de Crozier, 1964; Gouldner, 1954; Selznick, 1948).

Desde esta perspectiva, Michel Crozier hace una crítica del modelo jerárquico y centralizado de burocracia; argumenta como contrapartida que "lo periférico es central”, y ofrece una perspectiva de análisis sobre las funciones burocráticas, que se apoya en explicaciones de orden cultural y relacional¹¹ (Crozier, 1964, citado por Guy Peters, 1993: 63).

Desde el punto de vista del aspecto teórico-metodo- lógico, algunas críticas han señalado que el "tipo ideal” es una mezcla indebida de un esquema conceptual —las características que definen la burocracia— y de una serie de hipótesis —como la afirmación de que la burocracia maximiza la eficiencia organizativa—. En contraposición con esta postura, se ha sostenido que la adhesión de los funcionarios a las normas burocráticas se transforma fácilmente en ritualismo, y que la jerarquía, la es- pecialización y la centralización tienden a distorsionar la información y, por lo tanto, a hacer más difícil la correcta toma de decisiones. En esta misma línea, se ha considerado que la determinación unilateral de la conducta administrativa por parte de los supervisores limita la capacidad de iniciativa de los demás miembros de la organización (Giogloli, 1981: 196)

Sin embargo, más que una crítica o un distanciamien- to, en realidad podemos considerar que en este último argumento existe cierta línea de continuidad con el pensamiento de Max Weber, ya que, como vimos anteriormente, la sugerencia en tomo al peso del "ritualismo” ya está considerada en la obra del sociólogo alemán y será retomada y desarrollada de forma más detallada por Robert Merton dentro del ámbito de las relaciones entre la "estructura burocrática" y la personalidad.

Estructura burocrática y personalidad

A partir de las tesis de Max Weber, Robert Merton afirma que los méritos principales de la burocracia son la eficacia técnica y el sentido de "seguridad vocacional”: "el personal de la burocracia está formado en gran parte por los que valoran la seguridad por encima de todo”. Esto da lugar a una "incapacidad adiestrada” (Veblen), "psicosis profesional” (Dewey) o "deformación profesional” (Merton, 1974: 204).

El desempeño de tareas burocráticas que privilegian la precisión, el conocimiento de expertos y la continuidad se basa en relaciones impersonales que "producen hostilidad, ansiedad, complicaciones sentimentales v otras reacciones afines" (Merton, 1972: 202-203).¹²

La "adhesión a las reglas", concebidas originariamente como un medio, se transforma en un fin en sí mismo. La burocracia vive así un desplazamiento de metas que transforma el valor instrumental en valor final. La disciplina deja de ser concebida como una medida destinada a objetivos específicos para convertirse en el valor fundamental para la organización de la vida del burócrata. Esto da lugar a un desplazamiento de los objetivos originarios que da como resultado un excesivo ritualismo basado en la adhesión puntillosa a procedimientos formales y una serie de actitudes rígidas que hacen imposible adaptarse rápidamente al cambio. El "virtuosismo burocrático” no olvida nunca "ni una sola regla”, pero esto no siempre se traduce en una ventaja. Al referirse a esta tendencia, Merton señala:

El proceso puede recapitularse brevemente: 1) una burocracia eficaz exige seguridad en las reacciones y una estricta observancia de las reglas; 2) esta observancia de las reglas lleva a hacerlas absolutas; ya no se consideran relativas a un conjunto de propósitos; 3) esto impide la rápida adaptación en circunstancias especiales, no claramente previstas por quienes redactaron las reglas generales; 4) así, los mismos elementos que conducen a la eficacia en general producen ineficacia en casos específicos [Merton, 1974: 207].

La vida oficial del burócrata está planeada como una carrera graduada en la cual se ofrecen incentivos —ascenso por antigüedad, pensiones, aumento de sueldo, etc.— encaminados al logro de la disciplina, la conformidad con las reglamentaciones y la sensación de que existe "un destino común" para todos los que trabajan juntos. Los funcionarios se identifican sentimentalmente con su modo de vida y son portadores de un "orgullo de gremio” que los hace entregarse a las rutinas consagradas y resistirse al cambio. La conducta burocrática estereotipada no permite la adaptación a las exigencias de los problemas particulares (Merton, 1974: 208-209).

Líneas de investigación y debate contemporáneo

Hacia el siglo XXI: ¿burocratización o desburocratización?

En la medida en que la burocracia es la forma de organización de toda sociedad de masas, su concepción ha estado acompañada de la idea de un proceso ineludible que trasciende las diferencias ideológicas y conduce de forma inevitable a una "burocratización del mundo".

Puesto que ni el obrero ni el oficinista ni el soldado son dueños de los medios de producción, de administración o de violencia, se hace necesario que un mayor número de seres humanos busquen ser contratados por una organización como la única forma de tener acceso a los medios e instrumentos que le permitan trabajar y vivir. Un número creciente de individuos descubren que, para trabajar, tienen que ser empleados (Weber, 1979; Merton, 1972: 203-204).

Algunos autores contemporáneos comparten las tesis en torno a la creciente burocratización del mundo afirmando que durante la segunda mitad de nuestro siglo —con lo ocurrido en los Estados colectivistas— la burocracia se consolidó como un estrato social autónomo, y su dominio se fortaleció y se hizo extensivo a todo tipo de formaciones sociales y de sistemas políticos (Bencini, 1981: 198-200).¹³

Este fenómeno también se ha explicado en función de lo que se considera como una creciente transferencia del poder de los parlamentos al Ejecutivo y a la burocracia. La declinación del poder de los parlamentos ha hecho que una buena parte de la responsabilidad en la toma de decisiones sea delegada a los servidores públicos calificados (Peters, 1979: 347-348; Dogan, 1975: 7; Leyva Petit, 1978: 195). Muchos acuerdos que antes se tomaban en los parlamentos ahora se han integrado al servicio civil de carrera, lo cual ha producido una evidente asimetría. Esta situación es ampliamente reconocida como fuente importante de influencia de los administradores públicos en la formulación de políticas, especialmente en Europa (Leyva Petit, 1978: 200). Como señala Guy Peters:

El tiempo y energía que se requiere para la política de masas, así como la trivialización creciente que han hecho de ésta los medios masivos de información, pueden inhibir aún más la capacidad para gobernar de los parlamentos y los primeros ministros. El dominio burocrático sobre la política puede surgir simplemente de la incapacidad de otras instituciones para responder a las demandas de orden y gobierno de sus sociedades [Guy Peters, 1993: 70],

Así, se afirma que el papel determinante de la burocracia pública es un rasgo distintivo del gobierno contemporáneo. El incremento masivo del número y la complejidad de las funciones del gobierno después de la segunda Guerra Mundial, o incluso desde los años sesenta, ha generado demandas para que el gobierno actúe en áreas que podían ser atendidas más fácilmente a través de una mayor capacidad de la burocracia pública [Guy Peters, 1993: 86],

Sin embargo, no todos los autores comparten las tesis de la creciente burocratización del mundo, sino que, por el contrario, parecen existir tendencias claras que apuntan hacia una creciente "desburocratización”. A partir de los años ochenta, con la crisis del Estado de bienestar¹⁴ y el colapso del socialismo realmente existente, se han producido cambios importantes en las estructuras organizacíonaies tanto de gobierno como de las grandes corporaciones empresariales.

La restructuración internacional del trabajo y los efectos de la revolución informática han permeado nuestro actuar cotidiano y el sustento de muchas instituciones. Las grandes estructuras piramidales del sector público y privado tienden a desvanecerse. Los nuevos modelos de subcontratación y de flexibilidad laboral no se reducen al ámbito privado, sino que afectan a toda forma de organización piramidal.¹⁵ Las concepciones de "lealtad al cargo” y de autoridad imperativa que constituyen el sustento dé la jerarquía burocrática ya no parecen operar en el mundo actual y en su lugar se han desarrollado relaciones horizontales y redes de intercambio, que se establecen superando las nociones tradicionales de una jomada de trabajo atenida a un horario determinado.

En las últimas dos décadas hemos contemplado cómo las grandes burocracias se han batido en retirada. Las carreras profesionales se conciben cada vez más como elecciones que se hacen en el curso de una vida personal y cada vez menos como parte de una ruta previamente establecida dentro de una organización. Las entidades sociales que parecían haber adquirido un lugar permanente en la sociedad se han fracturado y resquebrajado dando lugar a procesos paralelos de "individuación" y "globalización”, en los cuales los seres humanos se conciben como los propios arquitectos de un futuro incierto.

La posibilidad de establecer diferentes fusiones y alianzas y los fenómenos asociados con la intemacio- nalización y la regionalización han hecho evidente que los límites de los sistemas y de las organizaciones no poseen la permanencia que se les concedía. Las prácticas cotidianas se han reformado y las jerarquías se han desmantelado.

Los dilemas burocráticos que caracterizaron a nuestro siglo están quedando atrás y ocupan un lugar cada vez menos importante tanto en la práctica política como en el imaginario colectivo. En su lugar han surgido nuevas preocupaciones. Las inquietudes colectivas ya no giran en torno a la monotonía de un empleo sino a la inseguridad del trabajo. Los hombres de fin de siglo se enfrentan a la vez a un ámbito cada más abierto de oportunidades y a una amenaza creciente de su empleo (Albrow, 1997: 5).

En este sentido, podríamos afirmar que durante el siglo xx se vieron cumplidas las profecías de Max We~ ber que apuntaban la inevitable tendencia hacia la buro- cratización del mundo. Pero el siglo xxi apunta hacia un tipo de organización y de ejercicio del poder muy diferente, con importantes evidencias de lo que se podría concebir como un acelerado proceso de desburocrati- zación. Las ciencias sociales de fin de siglo tienen ante sí el importante reto de mostrar su flexibilidad y capacidad para poder construir nuevos conceptos y proponer alternativas teóricas que permitan explicar las innovadoras formas institucionales y los cambios acelerados que caracterizan a la sociedad de fin de milenio.

¹    Al respecto, Fernández del Castillo sostiene que el planteamiento weberiano en torno a la importancia que la retribución salarial tiene para el burócrata se puede encontrar previamente en Hegel, quien considera que "el servicio público requiere del sacrificio de la satisfacción independiente y discrecional de los fines subjetivos y proporciona, justamente por ello, el derecho de encontrarlos en la prestación adecuada de un deber” (Hegel, citado por Fernández del Castillo, 1984: 71). El autor señala que "tanto para Weber como para Hegel la burocracia conforma un instrumento esencial en la vida del capitalismo. En ambos, la burocracia es racional e indispensable para la sociedad” (Fernández del Castillo, 1984: 71-72).

²    Weber señala que "la historia y la construcción de desarrollos de tipos ideales son dos cosas que deben ser diferenciadas estrictamente” (Weber, 1976: 77). En este sentido, el tipo ideal no es la realidad histórica, y mucho menos la realidad 'auténtica', como tampoco es en modo alguno una especie de esquema en el cual se pudiera incluir la realidad de un modo ejemplar. Tiene más bien el significado de un concepto límite puramente ideal con el que se mide la realidad a fin de establecer determinados elementos importantes de su contenido empírico, con el cual se le compara" (Weber, 1976: 77; Zabludovsky, 1994: 21).

³    En oposición a los otros tipos ideales de dominación, la burocracia se caracteriza por una serie de rasgos específicos. Para obtener más información sobre la contrastación entre las distintas formas de dominación, puede consultarse la síntesis que presento en el cuadro desarrollado en mi libro Pa- trimonialismo y modernización (Zabludovsky, 1994: 28-31).

⁴    [...] La ocupación del cargo es considerada, inclusive en las empresas privadas, como la aceptación de un deber específico de fidelidad al cargo, a cambio de la garantía de una existencia asegurada. Para el carácter específico de la lealtad moderna al cargo, es decisivo el hecho de que, cuando se trata de un tipo puro, no se subordina —como sucede en la forma de dominación feudal o patrimonial— a una persona a modo del señor o patriarca, sino que se pone al servicio de una finalidad objetiva impersonal. El funcionario político, por ejemplo —cuando menos en un Estado moderno avanzado—, no es considerado como el empleado particular del soberano [...]’’ (Weber, 1974: 719).

⁵    El análisis detallado sobre las tensiones entre la "racionalidad formal" y la "racionalidad sustantiva" rebasa los objetivos del presente trabajo; para una mayor profundización en el tema, puede consultarse el artículo "Racionalidad y capitalismo, las críticas a Weber de Frankfurt a América Latina” (Zabludovsky, 1995: 255-276).

⁶    Así, en el campo de la burocracia pública se han llevado a cabo análisis que —lejos de limitarse al rango de la eficiencia administrativa— incorporan elementos relacionados con los orígenes y situación social de los burócratas, la extensión real de su poder, y las relaciones que en la práctica se establecen con los grupos de interés (Giogloli, 1981: 194).

⁷    En su libro Bureaucratic Democracy, Douglas Yates argumenta que la democracia norteamericana representa un compromiso entre dos ideales: la democracia pluralista y la eficiencia administrativa (Yates, 1982; Guy Peters, 1993: 60). Otro de los autores que también se ha preocupado por el análisis del control que se ejerce en el Congreso sobre la burocracia ha sido Samuel Huntington (1965).

⁸    Las implicaciones políticas de estas concepciones han llevado al abandono de la definición convencional del papel del experto técnico no involucrado y la adopción de una orientación de “planeación intencional" que en particular requerirá de un experto políticamente consciente para la formación de una coalición con aquellos que instrumentan las políticas (Levva Petit: 197).

⁹    Algunos autores consideran así que los servidores públicos de alto nivel poseen una personalidad híbrida: mitad política y mitad administrativa (Dogan, 1975: 4). Otros autores afirman que la imagen de híbrido es incorrecta, ya que la burocracia desempeña una función política real en la toma de decisiones (Leyva Petit: 203).

¹⁰   La profundización en la temática de la tecnocracia y sus relaciones con la burocracia rebasa los objetivos del presente trabajo. El lector interesado puede consultar las obras de autores como Bell (1964), García Pelayo (1982), Galbraith (1967) y Meynaud (1964).

¹¹   Crozier analiza el comportamiento político intergrupal en la sociedad tomando en cuenta el legado histórico-cultu- ral de formas antiguas de autoridad. Esta perspectiva ha sido criticada en favor de explicaciones más sociológicas, que privilegian las características de organizaciones específicas, o bien del sistema político mismo (Sleiman, 1974: 233-387, citado por Leyva Petit: 183).

¹²    La estructura burocrática ejerce una presión constante sobre el funcionario para que sea "[...] metódico, prudente, disciplinado. Si la burocracia ha de funcionar eficazmente, debe alcanzar un grado de confiabilidad en su conducta, un grado extraordinario de conformidad con las normas de acción prescritas [...] Para lograr la disciplina necesaria, la organización espera una ejecución metódica de las actividades rutinarias" (Merton, 1974: 204).

¹³   El término burocratización se asocia a menudo a una connotación negativa vinculada con la "degeneración de la estructura y de las funciones de los aparatos burocráticos”, o bien con la "despersonalización de los mandatos”. Esta visión negativa concibe a la burocratización como una tendencia y un mal típicamente moderno que es común a todas las sociedades contemporáneas (Bencini, 1981: 197).

¹⁴   En los ochenta, un gran número de gobiernos buscaron revertir la tendencia expansionista del sector público y del poder de la burocracia. Estos gobiernos pueden ser vistos como un nuevo grupo de ideólogos que conquistó el poder en lo que se ha considerado como una época más tecnocrática "[...] El resurgimiento de las preocupaciones ideológicas en los gobiernos generó la necesidad de reducir la preeminencia de la burocracia sobre el gobierno [...]" (Guy Peters, 1993).

¹⁵   El posfordismo ha sido una de las formas que expresa este cambio, pero la utilización de este término lleva a pensar que éste sólo se incluye en la organización industrial, cuando en realidad abarca todas las esferas de la sociedad (Albrow, 1997).

BIBLIOGRAFIA

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