Adrián Acosta
Silva
Definición
Una de las cuestiones teóricas y
preocupaciones empíricas que mayor atención ha recibido históricamente en el
campo de las ciencias sociales es la relacionada con la noción de cambio. ¿Cómo
cambian las sociedades, los grupos, las instituciones? ¿Cuáles son sus
dimensiones, fuentes y componentes principales? ¿Existe un sentido teleológico
del cambio en las sociedades o, por el contrario, el cambio es un proceso
anárquico, desordenado, sin direccionalidad?
Diversos autores y
corrientes de áreas como la filosofía, la ciencia política, la antropología, la
economía o la sociología han propuesto diversas aproximaciones teóricas y
analíticas al concepto de cambio, donde enfatizan uno o varios factores
explicativos. De hecho, la definición del término depende la mayor parte de las
veces del campo de referencia en el que se emplea.
La noción de cambio
institucional en el campo de las ciencias sociales hace referencia a aquellos
procesos de transformación que producen ciclos o periodos de cambio en las
reglas y normas, rutinas y valores que las instituciones representan. A
diferencia de conceptos como “cambio social'', “cambio político” o “cambio
tecnológico”, que plantean una visión genérica de los procesos de
transformación en distintos campos de la acción social, la expresión cambio
institucional se emplea de manera restringida para estudiar la manera en que se
modifican las estructuras de la acción colectiva que “cristalizan” en las
instituciones. Es decir, el cambio institucional puede ser definido como un
proceso de diferenciación estructural creciente, que supone no sólo la reforma
o ajuste de normas, reglas y valores institucionalizados, sino también la
incorporación de nuevos actores, intereses y conflictos en las distintas
"esferas” o "áreas” del desempeño institucional.
Historia,
teoría y crítica
Las aproximaciones contemporáneas al concepto
de cambio en el campo de las ciencias sociales (especialmente en disciplinas
como la economía, la sociología política y la ciencia política) nacen de
preocupaciones explícitas de enfoques como el neoinstitucionalismo, las teorías
de la elección racional y el análisis de políticas.
La preocupación por
el cambio como efecto de procesos sociales amplios, basados en la
diferenciación de funciones e instituciones, en la diversificación del tra
bajo social, o en los conflictos
interclasistas, se encuentra en la base de los trabajos clásicos de autores
como Durkheim, Weber, Marx o Parsons. Pero el énfasis en el estudio del cambio
en estos autores está acompañado por el análisis de la estabilidad y el orden
social. Es decir, el estudio y comprensión de los procesos de cambio y
transformación están vinculados a una o varias nociones en torno a los procesos
del orden en las sociedades capitalistas contemporáneas.
Desde este punto de
vista, una poderosa comente teórica en las ciencias sociales que dominó la
discusión en las décadas de los cincuenta y los sesenta formuló un paradigma
cognoscitivo basado en el argumento de que el "orden” capitalista mundial
se había desarrollado sobre la base de complejos procesos de modernización de
las estructuras económicas, políticas y culturales, aunque dicha modernización
operó con distinto ritmo y de manera asimétrica en las sociedades
históricamente constituidas (Eisenstead, 1974; Polanyi, 1992; Germani, 1992).
Dentro de esta corriente, el cambio era considerado como una variable dependiente
de la modernización, pues ésta suponía una modificación de las pautas
"tradicionales” del comportamiento sociopolítico y económico-tecnológico
de las sociedades. La tensión entre lo "tradicional” y lo "moderno”
fue considerada durante un largo periodo como la fuente o el motor primordial
del cambio social.
Sin embargo, a
fines de los años sesenta las interpretaciones sobre el concepto de cambio
sufrieron un proceso de profundización paulatina. Robert Nisbet (1993), desde
una perspectiva sociológica, propuso que el cambio social podía ser definido
como una sucesión de diferencias en el tiempo en una identidad persistente. El
cambio social es un proceso complejo y conflictivo, sujeto a múltiples
contingencias, donde intervienen en diversos momentos y con distintos efectos
varios factores. El entorno físico, la organización política y los factores
culturales suelen ser considerados como los tres grandes conjuntos de elementos
o factores que, por medio de su interrelación, ayudan a explicar los procesos
de cambio en la sociedad (Giddens, 1995: 695-700).
Una causa
importante de la expansión del uso del concepto en las ciencias sociales a
partir de los años setenta tiene su origen en el estudio de los fenómenos
asociados al cambio político. Frente a una larga y poderosa tradición
estructural-funcionalista que abordaba el cambio como una necesidad
cuasinatural de los sistemas y las instituciones políticas, Rustovv (1970)
introdujo una perspectiva "genética” de los cambios, donde la lógica
secuencial es el eje vertebrador de las
transformaciones políticas (Alcántara, 1995). Esta perspectiva abrió el campo
de estudio de las transiciones políticas, que se prolonga hasta los trabajos de
Huntington (1992), Linz y Stepan (1978), O'Donnell y Schmitter (1988) y, desde
una perspectiva crítica, a las variantes "evolucionistas” del cambio
político con Morlino (1985) y Przeworski (1995).
En el ámbito de la
sociología histórica, el concepto se emplea con frecuencia para describir un
espacio entre situaciones límite. Por ello, el uso del concepto está asociado a
una vaga o explícita noción de "progreso”, donde los cambios económicos y
socioinstitucionales son parte de una cadena de acontecimientos que representan
un sentido de la historia. En este contexto, la dimensión temporal es un
referente obligado. Existe un "antes”, un "transcurso” y un
"después” que pueden reconstruirse analíticamente ex-post mediante un
proceso de exploración del perfil y la racionalidad de los cambios, y las
intencionalidades e interacciones sociales puestas en juego por actores
específicos a lo largo del proceso. Este enfoque es una forma típicamente we-
beriana de aproximación analítica al estudio de la acción social.1
Por otro lado,
frente a las nociones teleológicas del cambio en la sociedad, existe una
perpectiva donde los acontecimientos son vistos analíticamente como parte de
múltiples "caracterizaciones episódicas”. Éstas consisten en la
definición, con fines comparativos, de "formas de cambio institucional;
episodios con secuencias de cambio que tienen un comienzo especificable,
urdimbres de sucesos y resultados que hasta cierto punto son comparables
prescindiendo de contextos definidos” (Giddens, 1995: 394).
Estas
"caracterizaciones episódicas” permiten delinear distintos “modos” o
"tipos” de cambio institucional. En el contexto de la teoría de la
estructuración giddensia- na, las transiciones entre dos o más situaciones
pueden ser vistas como "episodios” de un largo proceso de
transformaciones, a través de los cuales se van estructurando o restructurando
las instituciones. Dicha estructuración consiste en la formación de campos
relaciónales de juegos de acción individual y colectiva, que se expresan en un
conjunto más o menos delimitado de constreñimientos, incentivos y zonas de
incertidumbre.
Por
"constreñimientos” se entienden restricciones a la acción colectiva, que
generalmente aparecen bajo la forma de sanciones institucionales materiales o
simbólicas. Más específicamente, se consideran constreñimientos estructurales, que consisten en "la
puesta de límites al espectro de opciones de que dispone un actor o pluralidad
de actores en una circunstancia dada o en un tipo de circunstancia” (Giddens,
1995: 207).
Los incentivos son
motivaciones de diferente tipo (económicas, sociales, culturales o políticas)
que modelan el curso de la acción colectiva en una institución o en un conjunto
de instituciones. En el contexto del análisis de los periodos de cambio
institucional, dichas motivaciones muchas veces aparecen bajo la forma de
"incentivos selectivos”; es decir, "tipos de incentivos a los que se
puede recurrir para movilizar a un grupo latente, con el objeto de lograr
comportamientos cooperativos en una organización o institución” (Olson, 1992:
71).
Pero en una
organización, o "sistema de acción concreto”, existen interacciones entre
grupos e individuos cuyos constreñimientos e incentivos conforman campos
estructurados y no estructurados de la acción de la organización. Los primeros
consisten en un conjunto de "reglas de juego” que acotan los campos de
conflicto y de acuerdo entre los individuos. Los segundos constituyen
"zonas de incertidumbre” que posibilitan la negociación continua de los
intereses de los miembros de la organización o del sistema. En esa tensión
permanente entre la parte "estructurada” y la parte "no estructurada”
de la acción colectiva radica en buena medida no sólo el dinamismo de las
instituciones, sino también la comprensión del cambiante perfil de las
interacciones entre los actores de la organización o sistema (Cro- zier y
Friedberg, 1990).
La articulación del
conjunto de constreñimientos, incentivos e incertidumbres que forman a las
instituciones no es estática. De hecho, es la continua interacción entre estos
elementos lo que explica la capacidad de las instituciones para modificar sus
relaciones y adaptarse a nuevas exigencias endógenas o exógenas. Desde esta
perspectiva, el cambio institucional constituye un fenómeno primordial en el
análisis de las transiciones, el cual no puede ser visto como parte de una
"evolución”, sino como un episodio de transformación de un sistema
concreto (Crozier y Friedberg, 1990).
Una transición
siempre implica cambios, pero éstos no necesariamente indican un sentido
"evolutivo” o "progresivo” de las instituciones. En sociedades
crecientemente diferenciadas y complejas, los cambios tienden a expresar formas
o intentos de reducción de esa complejidad social, acotando las zonas de
incertidumbre, controlando las situaciones de contingencia y regulando las
acciones de los individuos, los grupos y las organizaciones (Luhmann, 1992). En
este sentido, las instituciones tienden, con el transcurrir del tiempo, a
"modificar su estructura organizacional de acuerdo con una lógica de
diferenciación creciente" (Zolo, 1994: 19).
El poder de las
organizaciones descansa en esta capacidad de diferenciación, de regular
contingencias e introducir nuevas reglas para su comportamiento y conducción.
La construcción de las organizaciones implica múltiples combinaciones de poder
que, a su vez, sólo pueden ser restringidas por medio de la propia
organización. El "poder organizacional”, como le llama Luhmann (1995), a
diferencia del poder personal, opera como un mecanismo que separa áreas de
conflicto y contingencia a través de un incesante ajuste de las reglas de
pertenencia y normas de comportamiento, pero también mediante la distribución
de los poderes dentro de la organización ("poderes
compensatorios”, en la terminología de Luhmann).
La especificidad del cambio en las
instituciones
Las instituciones son, en palabras de Scott (1995: 33): "un conjunto de estructuras
y actividades cognitivas, normativas y regulativas que proporcionan estabilidad
y significado al comportamiento social. Las instituciones son el transporte de
variados recipientes (culturas, estructuras y rutinas), que operan en múltiples
niveles de jurisdicción'-'.
Desde este punto de
vista, existen tres “pilares” o “sistemas” sobre los que descansa el
funcionamiento de las instituciones: el sistema "regulativo” (representado
por el Estado), el "normativo” (obligaciones y valores) y el
"cognitivo" (creencias, estructuras de significado).
Para Douglass North (1994: 227-228), las instituciones
son un "conjunto de reglas, procedimientos de aceptación y cumplimiento de
las mismas, y normas éticas y morales de comportamiento para restringir el
comportamiento de los individuos con el objetivo de maximi- zar la riqueza o la
utilidad de los gobernantes y sujetos principales de una sociedad”.
Desde su punto de
vista, las instituciones reducen la incertidumbre por el hecho de que proporcionan
una "estructura” a la vida diaria, lo que se traduce, en el lenguaje de
los economistas, en la definición y limitación del conjunto de elecciones de
los individuos (North, 1993: 14).
Para autores como March y Olsen (1989),
el cambio institucional es un proceso de "adaptación incremental” a problemas cambiantes con soluciones
disponibles, que ocurren en el marco de una evolución gradual de las
estructuras de significado. Las instituciones se desarrollan fundamentalmente
sin planificación y de acuerdo con una serie de ajustes menores que resultan de
la acción (o adaptación) de los individuos a su ambiente. Así, el cambio es
principalmente incremental en el sentido
de que las instituciones, al moldear las preferencias de los actores, definen
la perspectiva que ellos tienen sobre su propio cambio. El cambio
institucional, entonces, es el resultado de las interacciones entre individuos,
instituciones y medio ambiente. La tensión permanente entre la estabilidad de
las instituciones y las nuevas demandas y exigencias del ambiente impulsa un
proceso dinámico de "adaptación incremental”, conflictivo y complejo, de las instituciones a su entorno.
Reconstruir la
"arquitectura” de los cambios institucionales implica analizar las
interacciones entre un número considerable de factores que intervienen en el
impulso de dichos cambios. Uno de esos factores, la intencionalidad, o la
"voluntad política” de cambiar, se considera frecuentemente como el factor
principal que explica los procesos de cambio o reforma en las instituciones.
Sin embargo, entender la transformación de las instituciones requiere reconocer
que las intenciones son por lo general múltiples, no necesariamente
consistentes, que a menudo son ambiguas, y que esas intencionalidades forman
parte de un sistema de valores, metas, actitudes, que se "enraízan” o
"incrustan)' (embeds) con otras
intenciones de una estructura diferente de creencias y aspiraciones, y que
"estas estructuras de valores e intenciones es formada, interpretada y
creada
durante el curso del cambio en la institución”
(North, 1993: 65-66).
Desde este punto de
vista, el cambio institucional es una lenta evolución de las tradiciones y
valores institucionales que nadie puede predecir ni controlar completamente
(Powell y DiMaggio, 1991). Ello significa que el ritmo y la direccionalidad del
cambio en una institución o en un conjunto de instituciones dependen del perfil
de las relaciones y "pactos” vigentes (formales e informales) que regulan
las interacciones legitimadas por los arreglos institucionales construidos.
Según Margaret
Levi, el cambio institucional puede definirse como el "giro en las reglas
y los procedimientos por medio de los cuales los diferentes comportamientos
[sociales] son constreñidos o incentivados”. Dada la caracterización de las instituciones
formales como "reglas socialmente construidas que reflejan una particular
distribución de recursos de poder”, se desprende que las instituciones cambian
a medida que la distribución de esos recursos se modifica: "El cambio es
más probable cuando existe un incremento en la efectividad de los individuos
que buscan el cambio y una disminución en el poder de 'bloqueo' de los
individuos cuyos intereses son protegidos por los arreglos institucionales
vigentes” (Levi, 1992: 407).
En esta
perspectiva, la obediencia o el consentimiento es un recurso estratégico de
poder en las instituciones, que otorga legitimidad o no al ejercicio del poder
institucional que está en manos de los individuos que "juegan” bajo
arreglos institucionales dados. Es por ello que la obediencia es considerada
como una importante "arma del débil” (weapon of the weak) y una fuente
relevante del cambio institucional.
Líneas de investigación y debate contemporáneo
El estudio del cambio institucional en
distintos campos de la acción social permite analizar la magnitud, profundidad
y alcance de las transformaciones de las sociedades contemporáneas. Ya sea en
la esfera de las instituciones políticas o en el campo de la política pública,
de las estructuras económicas o de las instituciones de la cultura, el énfasis
en el cambio de las "reglas del juego" y en los subconjuntos de
restricciones e incentivos a la acción colectiva que las instituciones
representan ha abierto un vasto campo de estudios a las ciencias sociales, en
especial a la sociología y a la política comparada.
A fines de los
noventa, el papel de las instituciones en el ordenamiento y el cambio de la
sociedad es un área de estudio "redescubierta” en las ciencias sociales.
Además de ser fuentes de estabilidad y conflicto, de coerción y poder, las
instituciones son los marcos de la acción colectiva, sobre los cuales se
estructuran los procesos de cambio en la sociedad. Los poderes y capacidades
del Estado y la red de interacciones que se desarrollan a través de
instituciones políticas (electorales, parlamentarias), económicas (laborales) o
sociales (bienestar social, educación) constituyen espacios del cambio
institucional que se desarrolla en medio del conflicto y la incertidumbre de
periodos más o menos largos de transición entre un cierto perfil de arreglos
institucionales que se agota y otro que emerge. Las investigaciones que hacen
énfasis en los procesos de cambio institucional
constituyen una parte importante de los
esfuerzos contemporáneos por comprender la lógica que
gobierna el cambio y la estabilidad en varios campos de la acción política y social.
1 Para Weber, la comprensión sociológica e histórica de la acción social es resultado de la observación de las relaciones entre fines y medios a través del tiempo. Ello incluye los "efectos no deseados" de la acción; es decir, resultados relativamente inesperados de las interacciones sociales, que van más allá de las intenciones de los actores involucrados. Sin embargo, para Weber, la acción de los grupos debe ser analizada como un curso de acontecimientos que se desarrollan en un tiempo determinado, acción que sólo puede ser reconstruida racionalmente atribuyendo a los individuos y a los grupos fines que orientan su actuación y medios con los que alcanzan dichos fines. "La interpretación racional con relación a fines (Zweckrationales) es la que posee el máximo grado de evidencia. Por comportamiento racional con relación a fines ha de entenderse aquel que se orienta exclusivamente a medios representados [...] como adecuados para fines aprehendidos de manera [...] unívoca" (Weber, 1990: 176).
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