Moisés López
Rosas
Definición
En la vasta
literatura sobre la cuestión democrática se pueden reconocer al menos tres
grandes perspectivas teóricas que atraviesan el debate contemporáneo: a) el
elitismo competitivo y pluralista (Dahl, 1991); b) la radicalización
democrática (Mouffe, 1996), y c) la complejidad de la democracia (Luhmann, 1993).
En las últimas tres décadas, la primera perspectiva ha sido hegemó- nica en los
estudios teóricos, comparativos y empíricos. De acuerdo con este enfoque, la
teoría empírica de la democracia parte del concepto procedimental de poliarquía
(Dahl, 1971) para medir los grados de democra- ticidad de un régimen político.
Empero, hoy por hoy, ya no es suficiente medir qué tan democrático es un
régimen; se requiere, además, garantizar la sobrevivencia de la democracia a la
que se accedió, es decir, dar paso al proceso de consolidación democrática.
La noción de
consolidación democrática es de fecha reciente. Fue en el contexto de la
"tercera ola” de expansión global de la democracia (Huntington, 1994)
cuando comenzó a emplearse como categoría analítica. El concepto, si es que
puede hablarse de tal, está colmado de múltiples imprecisiones. Es impreciso
porque no está claro en qué momento del cambio político da inicio el proceso de
consolidación. Algunos autores señalan que comienza después de la instauración
democrática (Morlino, 1985); otros advierten que implica una "segunda
transición” (O'Donnell, 1988); algunos más lo han malinteipretado como un
continuum inherentemente teleológico (Gunther, Diamondouros y Puhle, 1995). En
fin, todavía no hay consenso en el léxico político sobre su significado
concreto. En sentido amplio, la consolidación democrática designa el proceso
mediante el cual las instituciones democráticas pueden sobrevivir en el tiempo
y en el espacio en un contexto político y económico determinado. En sentido
restringido, demanda la construcción de instituciones fuertes y democráticas,
la expansión de la legitimidad del régimen y la responsatilidad de los actores
políticos involucrados en el proceso democrático. En esta dirección, podemos
explorar dos rutas conceptuales: la primera es el proceso mediante el cual el
régimen democrático alcanza una amplia y profunda legitimación, de tal manera
que todos los actores políticos importantes, tanto de la élite como de la masa,
crean que éste es mejor para su sociedad que cualquier otra alternativa
realista que puedan imag'nar (Diamond, 1996), y la segunda es el abigarrado
proceso de adaptación-congelamiento de estructuras y normas democráticas
capaces de permitir la persistencia en el tiempo del régimen democrático, o de
permitir su estabilización en todos los aspectos esenciales durante algunos
años (Morlino, 1986; 1992).
En síntesis, por
consolidación democrática podemos entender, siguiendo a Przeworski (1991), un
sistema concreto de instituciones que, bajo condiciones políticas y económicas
dadas, se convierte en el único concebible y nadie se plantea la posibilidad de
actuar al margen de ellas; por lo tanto, los perdedores sólo
quieren volver a probar suerte en el marco de las mismas instituciones en cuyo
contexto acaban de perder. Asimismo, se afirma que la democracia está
consolidada cuando se impone por sí sola; esto es, cuando todas las fuerzas
políticas significativas consideran preferible continuar supeditando sus
intereses y valores a los resultados inciertos de la interacción de las
instituciones.
Historia,
teoría y crítica
El estudio sobre los procesos de cambio
político ha tomado diferentes derroteros. Desde la Revolución de los Claveles
en Portugal en 1974, fecha que marca el comienzo de la "tercera ola” de
expansión global de la democracia, se experimentó un espectacular salto
cuantitativo: de un 24% de países democráticos en el mundo en aquel año, se
pasó a un 46% en 1990. Es decir, de 39 democracias instauradas aumentó a 76
poliarquías establecidas. Posteriormente, la euforia generada en 1989 por el
aparente triunfo ideológico de la democracia liberal ante el derrumbe del
socialismo real provocó que los procesos de transición hacia la democracia se
aceleraran y expandieran a lo largo y ancho del orbe. De 76 democracias en 1990
se pasó a 117 en 1995, las cuales, por lo menos, reunían los requisitos de la
democracia electoral; es decir, competencia electoral y elecciones
multipartidistas genuinamente competitivas (Diamond, 1996).
La vía de la
transición para acceder al proceso de democratización fue, y ha sido, la divisa
legitimadora de la política en los últimos años. El camino idóneo fue transitar
de regímenes no democráticos (autoritarios o totalitarios) hacia regímenes
democráticos, con todos los adjetivos que se le puedan poner a la democracia
—Collier y Levitsky encontraron más de 550 adjetivos que han acompañado al
concepto en la investigación comparativa (Schedler, 1998)—, sin perder de
vista, claro está, que las transiciones pueden ser regresiones.
Sin embargo, en la
actualidad esta fiebre democrati- zadora empieza a tomar un nuevo rumbo. La
cuestión está centrada ya no sólo en la transición per se, sino en el proceso
de consolidar la democracia que se conquistó. La consolidación democrática
enfrenta múltiples desafíos. Es, sin duda, la etapa más crítica de la
construcción del edificio democrático. Algunos han llamado a este proceso
"democracia sustentable” (Przeworski, 1995), concepto con el cual quieren
designar la persistencia o sobrevivencia de las instituciones democráticas al
enfrentarse a conflictos políticos y económicos constantes, proceso que tiende
a institucionalizar la incertidumbre y propiciar el acatamiento de los
resultados por parte de los perdedores. Otros plantean la hipótesis de una
"segunda transición” (O'Donnell, 1988), la cual se experimenta desde un
gobierno democrático instaurado y consiste en el funcionamiento efectivo de un
régimen democrático, sin eludir, claro está, dos riesgos latentes de regresión
autoritaria a los que constantemente se enfrenta una poliarquía en proceso de
consolidación: la "muerte súbita” (el golpe de Estado) y la “muerte lenta" (la erosión
política). La “segunda transición” estaría abortada por cualquiera de los dos
medios.
En un plano de
investigación teórica, diversos académicos han intentado elevar el tema de la
consolidación a rango de seudocampo, llamado vagamente "consolidclogía”:
una especie de rama de otro campo impreciso de la ciencia política: la
"transitoíogía” (Schmitter y Karl, 1994). Ambos términos, por cierto,
intentan decir mucho pero en realidad dicen poco. Pertenecen más a momentos de
euforia intelectual que a innovaciones científicas de la disciplina. Ello puso
de manifiesto un problema de fondo de la ciencia política: la inexistencia de
un vocabulario común sólidamente estructurado y mínimamente aceptado, que dé
cuerpo al estudio de la política muy al margen de modas académicas que
confunden y complican el estudio del fenómeno político.
En contraste con
estos enfoques, la consolidación democrática puede, y debe, ser vista como un
fenómeno perteneciente a un campo más amplio y general de la ciencia política:
el de los cambios políticos en la sociedad contemporánea. Este fenómeno
presenta múltiples y diversas aristas en su análisis. Así, por ejemplo, una
apretada lista de problemas de la consolidación democrática (mismos que pueden
fungir como condiciones para su cumplimiento) debe advertir temáticas tan
divergentes como la erosión de la legitimidad popular, la difusión de los
valores democráticos, la neutralización de los actores antisistema, la
supremacía civil sobre la militar, la eliminación de los enclaves autoritarios,
la construcción de partidos fuertes, la organización de los intereses
funcionales, la estabilización de las reglas electorales, los procesos
rutinarios de la política, la descentralización del poder estatal, la
introducción de mecanismos de democracia directa, la reforma judicial, el
combate a la pobreza y la estabilización económica (Schedler, 1998). Éstos son
sólo algunos botones de muestra de los muchos problemas que la política
democrática tiene que intentar resolver.
En años recientes,
los trabajos sobre consolidación democrática han sido muy elocuentes en la
disciplina. Aunque el tema fue abordado con anterioridad, principalmente a
finales de los años setenta y principios de los ochenta, con los trabajos de
Linz (1987) y Blondel y Suárez (1981) sobre factores de quiebra de la democracia
y de la fortaleza o debilidad de las instituciones políticas respectivamente,
el interés se incrementó a mediados y finales de la década de los ochenta y a
lo largo de los noventa. Del 16 al 17 de diciembre de 1985, O'Donnell y Nun
organizaron un grupo de trabajo en la ciudad de Sao Paulo, Brasil, que elaboró
la radiografía más completa hasta entonces sobre la consolidación democrática
en el subcontinente americano. Durante el evento, intitulado
"Oportunidades y Dilemas de la Consolidación Democrática en América
Latina”, se analizaron los alcances y límites de los procesos de
democratización en Latinoamérica. Las discusiones de aquellos días fueron
fehacientemente registradas y sintetizadas por Mainwaring (1986). En el
encuentro se presentó la problemática inherente a la conceptual iza- ción del
término consolidación democrática; los modelos analíticos para su estudio; las
posibilidades, problemas y constreñimientos en la consolidación; las
perspectivas de consolidación en cinco países de la región (Peni, República Dominicana, Uruguay,
Brasil y Argentina), y las temáticas pendientes.
Casi al mismo
tiempo, pero en Europa, Morí i no (1985, 1986) reflexionó, inspirado en las
transiciones a la democracia de mediados de los años setenta en Europa del sur,
sobre un modelo de consolidación democrática para aquella región. En
particular, presentó una propuesta teórica sobre el cambio político a partir de
las crisis políticas como fase de inicio de la transición, dando paso a una
secuencia que incluyó momentos de crisis, reconsolidación, hundimiento,
transición continua, persistencia estable e inestable, transición discontinua,
instauración y consolidación. Su tesis básica fue que todo régimen político
fundacional se caracteriza porque los actores políticos imponen sus
preferencias (coalición dominante).
A principios de los
años noventa, una línea de investigación que destacó fue la que analizaba la
relación entre consolidación democrática e instituciones políticas concretas.
En particular, sobresalieron los trabajos que analizaban el vínculo entre
consolidación democrática e instituciones como el parlamento (Liebert y Cotta,
1990) y los partidos políticos (Morlino, 1992) en el sur de Europa. Además, las
instituciones económicas también fueron objeto de preocupación en el horizonte
democrático, aunque desde distintas perspectivas (Lindblom, 1988; Przeworski,
1991).
Para 1995 y 1996,
los estudios tomaron un nuevo aliento. En el primer año, Adam Przeworski (1995)
y un equipo de 21 destacados politólogos y economistas (José María Maravall,
Philippe Schmitter, Alfred Stepan, Francisco Weffort, John Roemer, Barbara
Stallings, entre otros) publicaron un exhaustivo estudio sobre la relación
entre Estado, democracia y economía en países de Sudamérica y la Europa
meridional y oriental. Los autores estudiaron las condiciones políticas,
sociales y económicas bajo las cuales puede construirse una "democracia
sustentable”. Una de las conclusiones más su- gerentes fue que una democracia
es sustentable cuando promueve un entramado institucional normativamente
aceptable y objetivos políticamente deseados, como libertad a pesar de la
violencia arbitraria, seguridad material, igualdad o justicia, y cuando, en su
momento, estas instituciones son expertas en el manejo de la crisis que resurge
en caso de que tales objetivos no se estén cumpliendo. Se reafirmaron estas
ideas un año después en la ciudad de Taipei, Taiwan, durante el coloquio “La
Consolidación de las Democracias de la Tercera Ola: Tendencias y Desafíos"
(Przeworski, Álvarez, Cheibub y Limongi, 1996). Przeworski reforzó sus
conclusiones sobre la influencia de la economía en la consolidación
democrática, advirtiendo que en un país que es lo suficientemente rico, con un
ingreso per capita de más de 6 000 dólares anuales, la democracia subsistirá
con seguridad, pase lo que pase. Asimismo, la democracia tiene mayores
probabilidades de sobrevivir en una economía en expansión con un ingreso de
menos de 1 000 dólares per capita que en un país cuyo ingreso per capita es de
entre 1 000 y 4 000 dólares, pero con una economía en contracción. Y es que uno
de los aspectos más importantes de la sustentabilidad democrática es el
desarrollo y el crecimiento económicos. Por cierto, algunos estudiosos (los mal
llamados "transitólogos”, hoy convertidos en "consolidólogos”) le
concedieron poca importancia a este aspecto, pues concentraron sus preocupaciones en el análisis de las instituciones
electorales que garantizaran los mínimos requisitos que señala Dahl (1971) para
la constitución de la poliarquía con miras a establecer la democracia
electoral.
A fines de 1995 y
durante 1996, los estudios sobre la durabilidad de la democracia ya se habían
ampliado (Gunther, Diamondouros y Puhle, 1995; Huntington, 1996; Linz y Stepan,
1996; O’Donnell, 1996a). Se presentó, incluso, una de las primeras polémicas
sobre el tema entre O’Donnell y tres autores que estudiaron la consolidación
democrática en la Europa meridional. En su argumentación, O’Donnell manifestó
su desacuerdo con el concepto de consolidación democrática que emplearon
Gunther, Diamandouros y Puhle, y les reclamó la visión noreuropea de democracia
y el carácter teleológico del término consolidación que utilizan en su
investigación. En su réplica, los tres autores (1996) criticaron el trabajo del
destacado politólogo argentino por reducir su concepción de democracia a un
discurso de corte meramente electoral.
Entre los trabajos
más recientes e innovadores sobre el tema destaca el de Schedler (1998), quien
proporciona nuevas claves analíticas para reflexionar sobre la noción de
consolidación democrática. Su investigación se estructura básicamente alrededor
de cinco dimensiones que atraviesan la problemática en cuestión: evitar la
quiebra, impedir la erosión, completar, profundizar y organizar la democracia.
Para el autor, el proceso de consolidación democrática está asociado a la
"profundización” y a la "calidad” democráticas, retos en sí mismos
complicados pero inevitables.
En toda
aproximación a la historia mínima de cualquier concepto político, sea éste
consolidación democrática u otro, quedan aún más interrogantes por responder
que respuestas satisfactorias por celebrar. No podía ser de otra manera. Las
ciencias sociales no trabajan con conceptos cerrados a la crítica histórica o
teórica. Si aceptamos sin conceder que la consolidación es una ex ensión de la
transición política, con toda la herencia de virtudes y defectos que ésta puede
acarrear, entonces corremos el riesgo de anclar el análisis en un continuum
teleológico y reduccionista, que en última instancia buscará la
"consolidación pura”; este aspecto, evidentemente, no aclara el estado de
la cuestión sino más bien tiende a confundirlo, dado el carácter lineal de la
explicación del fenómeno. Si, por el contrario, elegimos una mirada rígida y
ortodoxa en términos de separar transición y consolidación como dos procesos
divorciados, el resultado puede ser desalentador, ya que el análisis será
incompleto y deshilvanado.
Por ello, ambos
procesos pueden, y deben, ser vistos como dimensiones complementarias de un
mismo fenómeno: el cambio político. En efecto, puede haber transición sin
consolidación pero no consolidación sin transición. Recordemos que en cada uno
de los momentos del cambio se experimentan fuertes tensiones. Así, por ejemplo,
durante el proceso de "profundización” democrática, el riesgo de regresión
autoritaria está siempre presente: la erosión del entramado
democrático puede conducir a la "muerte lenta” de la democracia.
Líneas de investigación y debate contemporáneo
Si, como señala O'Donnell, el desafío es
"liberarnos de algunas ilusiones” para la "institucionalización"
en el proceso de democratización, entonces la consolidación democrática se
vuelve excesivamente complicada. La desilusión democrática no puede desembocar
en un descamado realismo democrático. Éste ha sido, por cierto, el principal
defecto de una buena parte de la teoría democrática contemporánea. Al descuidar
o francamente abandonar planteamientos teóricos muy sugerentes sobre el
presente y el futuro de la democracia, la reflexión ha cedido el paso “al
realismo político conservador de Schumpeter, el cual ha ejercido una profunda
influencia, mucho más de la que por lo general se admite, sobre los desarrollos
del pensamiento democrático occidental en los últimos 40 años” (Zolo, 1994).
La influencia de
Schumpeter, fundador de la democracia como método, atraviesa a la mayoría de
los autores que investigan la cuestión democrática. Quienes estudian el proceso
de consolidación democrática no son la excepción. Sin embargo, no podemos descalificar
los trabajos que se han elaborado desde esta línea de reflexión. Algunos de
ellos han sido muy estimulantes para alentar la discusión sobre la democracia
contemporánea, dado que se han movido más allá de la problemática estrictamente
política. Así, por ejemplo, Stepan y Linz (1996) señalan como requisitos
mínimos indispensables para la consolidación democrática los siguientes: una
sociedad civil activa e independiente; una sociedad política con suficiente
autonomía; un consenso de trabajo acerca de los procedimientos gubernamentales:
el constitucionalismo y el imperio de la ley; una burocracia de la que puedan
hacer uso los líderes democráticos, y una sociedad económica
institucionalizada.
A lo anterior,
habría que sumar otros asuntos pendientes en la agenda de discusión: la
institucionalización del sistema de partidos; la fortaleza del sistema
constitucional de gobierno más proclive a sostener un gobierno democrático (sea
presidencial, parlamentario o semipresidencial); la consolidación "constitucional”
tendiente a fortalecer el Estado de derecho; la expansión de la cultura
política democrática; el reconocimiento explícito de la sociedad civil; el
combate a la pobreza y el desarrollo y crecimiento económicos, por mencionar
sólo los temas más urgentes.
Finalmente, la
consolidación, a diferencia de la transición política, no es un problema
centrado exclusivamente en el régimen o sistema político, sino en el conjunto
de la sociedad democrática. Esto es, estamos frente a un problema no sólo de
construcción de reglas, sino, principalmente, de afirmación de valores
democráticos. En última instancia, en la consolidación, la democracia liberal
se juega su propio estatuto.
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